2018—2019年中国宏观经济报告 ——改革开放新征程中的中国宏观经济(五)
  • 发布日期:2019年05月14日
  • 作者:中国人民大学中国宏观经济分析与预测课题组
  • 来源:《经济理论与经济管理》2019年第1期
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  (二)全新思考世界结构裂变期中国的战略选择 

 

  当前和未来一段时期,中国面临全球结构裂变而不是简单的分化。外部风险的恶化具有趋势性、阶段性与结构性的特征。像过去20多年那样的全球政治经济平稳期已经过去,未来一段时期冲突、摩擦、重构将是常态。一是要用深化改革和高水平开放来应对世界结构裂变带来的短期挑战,特别是在中美贸易冲突中要以自由主义对抗新保护主义、用多边和双边主义对抗孤立主义、用新合作对抗新冷战。二是在坚持以新开放应对挑战的同时,必须认识到裂变期世界经济的各种基本参数发生根本性变化决定了我们不可能重返过去的战略路径,必须重构新开放发展的实施路径,对于中短期面临的问题要有战术安排。第一,2019年国际收支的恶化将对中国宏观经济带来挑战,对于贸易战带来的短期出口的冲击应当适度进行对冲。第二,世界经济周期与金融周期的错位、各国周期之间的冲突决定了未来一段时期国际金融环境的动荡,资本流动和汇率的短期应对必须要有新策略。一方面提升汇率的浮动程度,另一方面还必须对于安全性资产和风险性资产的国际流动进行分类管理。第三,产业链、供应链、价值链的重构必将发生,必须进行前瞻性研究和全面布局,尤其是对于美国可能采取的经济铁幕和新冷战要有深入研究。一是我们应当在战略上避免新冷战的快速出现,维持中国产业升级的良好国际环境;二是必须通过区域经济更高水平的一体化和自由化防止美国快速形成“经济铁幕”和新冷战的国际统一战线。第四,对于贸易战在其他领域的全面扩散必须有充分的预案,特别是在技术战、人才战、汇率战以及安全等领域要有充分的研究和策略安排。 

 

  (三)基础性、全局性改革依然是解决目前结构转型时期各类深层次问题的关键 

 

  必须认识到目前很多宏观经济问题不仅难以用宏观调控政策加以解决,同时很多问题本身就是持续使用宏观调控和行政管控的产物,我们不能用宏观政策调节和行政管控来应对基础性利益冲突和制度扭曲所产生的问题,基础性、全局性改革依然是解决目前结构转型时期各类深层次问题的关键。2018—2019年,外部环境的恶化、内部问题的暴露以及改革主体的绩效恶化为大改革提供了绝佳的窗口期,我们必须顺势而为,利用改革开放40周年之际,以构建高标准市场经济体系为目标,推出新一轮改革开放和供给侧结构性改革。 

 

  1.必须梳理各类问题的边界,区分短期波动问题与中长期增长问题之间的差别,区分外部冲击与内部冲击之间差别,分类使用需求管理政策、结构性调整政策以及基础改革政策。防止用短期行政管控代替改革,用宏观调控来回避改革。一是必须对周期性波动进行宏观调控,防止经济波动过大导致改革环境的恶化。二是对于中长期增长问题要采取产业政策、区域政策,持续培育新增长点和新动能。三是对于资源配置性扭曲必须进行结构性改革,以减少市场摩擦,恢复市场功能。四是对于涉及基本利益冲突、大的制度扭曲从而导致各种短期需求管理政策、中期产业政策和区域政策出现严重失灵的问题,必须进行基础性改革。 

 

  2.要区别市场失灵与政府失灵,特别是要清楚认识到中国在结构大转型时期面临的市场失灵与政府失灵的相互交织和互为因果,从而认识清楚第二轮大改革必须从传统的市场缺失和市场失灵的治理转向对政府失灵的治理,就市场改市场的理念已经成为改革深化的绊脚石。必须以政府体制改革为核心,以社会改革为铺垫,为经济体制改革打下权力基础、行政实施基础和社会基础。 

 

  3.必须明确改革的核心不是出台政策或召开会议,而是要建立各类改革主体愿意改革、能够改革的激励相容的改革动力体系。新一轮改革必须从过去以责任、约束为主转向以激励相容、权责统一为主。要对不同层次的改革主体建立不同的第二轮改革红利的分享机制和改革成本的共担机制,全面激发三大精英阶层的改革积极性。要及时进行阶段性历史总结,甩开历史包袱,轻装上阵,强化产权保护,解决企业家原罪问题。要在关后门、堵旁门、取缔非法收入的原则上,正视各类灰色收入和影子活动的历史必然性和现实合理性,要寻找到灰色体系、影子体系规范化、阳光化的改革通道,而不是简单地进行取缔。要建立改革的容错机制,区分改革试错与违纪违法之间的本质差别。要重新界定顶层设计和基层创新的边界,一方面防止过多、过细的顶层设计完全约束了基层创新的空间和活力,另一方面也要防止过多的基层创新导致改革缺乏统一性和协调性,从而陷入碎片化改革困境之中。要充分认识到目前中国经济的历史方位和国际方位,充分利用国际问题倒逼中国的开放,用新一轮大开放来倒逼我们的深层次改革。 

 

  4.要注意新一轮改革的路径、顺序和重点。一是要以党和国家机构改革为核心进行政府职能和政府治理体系的大改革。二是以分类改革、治理体系重构和战略定位调整进行国有企业改革。三是在政府改革的基础上推动财政体系的改革,在政府与国有企业改革的基础上全面推行金融体系的改革,在社会保障体系改革的基础上全面推行土地制度和户籍制度的改革。四是可以以开放为出发点进行改革路径的设计,但必须以高水平、高标准的社会主义市场经济体系为落脚点,以国家竞争力、资源配置效率以及人民福利的提升为判断标准。 

 

  5.在中期规划和设计新一轮基础性、引领性改革方案的基础上,全面总结3年来供给侧结构性改革的成就和经验,果断推出第二轮供给侧结构性改革。一是必须认识到第一阶段供给侧结构性改革的目标已经基本顺利完成,三去一降一补的内容、目标、手段都需要阶段性的大调整。二是第二轮供给侧结构性改革应当以降成本、补短板为重点。三是必须以市场化和法制化工具为主体,避免行政化实施带来的各种问题。四是解决各种供给侧问题的基本落脚点必须配合大改革的进行。五是不能割裂生产、流通、分配、消费以及所有制之间的相互关系,把结构性调整简单局限于生产端,而忽视其他环节在不同时段的核心作用。 

 

  (四)要以改革的精神全面梳理和定位中国2019年的宏观经济政策 

 

  首先,要对短期宏观经济政策调控、中期经济增长政策、转型期结构性改革和基础性改革进行分类,防止各类政策在目标配置、工具选择上出现错配,避免出现市场工具行政化、总量政策结构化、行政举措长期化、宏观调控泛化等问题。其次,宏观经济政策要定位于配合“大改革、新开放”,为新一轮改革开放创造必要的宏观经济环境,强化底线管理、全面缓和各种短期冲击。此外,要正确认识改革疏导宏观经济政策传递机制、改革完善宏观经济政策体系需要一个过程,需要基础性改革的到位,因此在短期政策调整时必须前瞻性地考虑目前大改革、大调整带来的宏观经济政策效率弱化、外溢性以及合成谬误等问题,避免宏观调控在“过”与“不及”之间摇摆,进而成为加剧宏观经济波动的核心原因之一。 

 

  1.“六稳的核心在于稳预期稳预期的核心在于稳信心,必须认识到稳信心不在于某些宏观经济指标的短期稳定,不在于宏观经济政策随着市场情绪进行简单的宽松或定向性的帮扶,而在于市场主体对于长期战略问题有清晰、明确和科学的解决方案,在于我们在基础性问题上进行了真正的改革,为未来提供了一个可信的公平竞争环境。第一,市场情绪的动荡不仅由于中国市场存在问题,而且由于政府过度干预、政府信用和类政府信用出现了过度膨胀,导致市场空间的挤压。第二,民营企业家信心的低迷不仅在于民营经济产权保护的不完善,更在于民营经济的生存和发展空间被严重挤压。因此,提振民营经济信心的关键不在于对于民营经济进行一次性的行政性帮扶,而是要通过系统性改革为民营经济提供一个公平、透明的竞争环境。第三,金融市场的忧虑不仅来源于市场的不完善和债务率的高企,更来源于我们解决债务问题的方法进一步加剧了资源配置的扭曲。第四,很多信心低迷不在于我们没有进行预期干预,而在于我们很多预期干预释放的信号十分混乱,干预行为反而成为信心下滑的原因。第五,市场情绪的变化往往具有前瞻性,我们在高度重视市场情绪变化的同时,必须认识到市场情绪往往会在信息不完全和不对称的情况下夸大实际问题的困难程度,科学分析市场情绪中的信息对于宏观经济“预调”和“微调”管理十分重要。 

 

  2.“稳增长依然要定位于底线管理,必须清晰区分周期性波动与趋势性变化之间的差别,科学制定宏观经济短期增长目标和底线管理的界限。第一,从目前产出缺口由正转负的变化来看,中国稳增长的力度需要加强,但-0.02的缺口意味着我们必须容忍20190.2个百分点到0.3个百分点的趋势性下滑,短期需求管理的力度不易过大。第二,就业的稳定依然是底线管理的核心要义。在就业问题和就业先行数据没有出现根本性变化之前,不易进行稳增长政策的过度调整。从目前测算来看,如果不对中美贸易冲突进行有效对冲,中国经济增速回落到6%,那么就业缺口将达到300万人左右,这对于维持宏观经济稳定、创造良好改革环境而言十分不利。因此,在有效应对2019年外部冲击基础上,将增长速度确定在6.3%左右较为适宜。第三,问题倒逼改革,如果利用短期宏观经济政策的宽松掩盖了暴露的问题,过度宽松的宏观经济政策将不利于大改革的破题。2019年的宏观经济增长目标取6.3%左右的下限区间较为适宜。 

 

  3.在储蓄率持续下滑的新时期,稳消费对于宏观经济的稳定和健康发展的重要性远大于稳投资2016年中国固定资产名义增速低于GDP名义增速意味着中国投资驱动模式已经走到尽头,其背后核心的原因在于储蓄率出现明显下滑,消费率出现明显上升。因此无论从短期供求平衡还是增长的质量来看,宏观经济政策的调控重心必须从以往稳投资稳消费转移。第一,必须高度重视目前消费增速下滑的内在原因,巩固中国3亿中产阶层的消费基础是工作的重点。一是重视中产阶层杠杆率的过快上升,防止债务挤出效应。二是积极落实个税改革方案,减少工薪阶层的税收负担。三是加快社保税率的降低,防止中产阶层的可支配收入在改革调整中受到冲击。四是加大对中产阶层公共服务均等化改革,提高中产阶层公共服务的可获得性。五是制定中产阶层消费启动战略,特别是消费升级的促进战略。六是针对2019年中期可能出现的猪肉价格波动和收入波动,做好针对低收入阶层的消费补贴预案,防止宏观经济波动对低收入阶层的过度影响。七是相机落实进口促进消费政策,高端消费和畸形消费不宜过度放开。第二,适度容忍投资增速的回落,提升资本投资收益率是降低中国债务率和杠杆率的核心。一是基础建设投资的增速不宜超过政府收入的增长速度,2019年基础建设投资增速不宜超过6%。二是高度关注房地产市场的变异,特别是2019年上半年房地产开发投资行为的变化,建议对于正常房地产建安投资的资金供应可以适度放开,房地产行业的贷款控制必须区分需求端和供给端,适度放开房地产开发投资贷款、持续控制房地产抵押贷款对于房地产市场动态供求平衡十分重要。三是除了尽快落实对于民营企业的各类金融帮扶政策,大幅度开放服务业管制以及从企业治理层面展开混合所有制改革,是推进民间投资持续恢复的关键,也是稳投资的关键。四是2019年稳定各类外资依然是市场信心的风向标之一。 

 

  4.“稳金融应当以不发生系统性金融风险为底线,不宜过度定义(刘晓光等人,2018)。第一,不能简单将不发生系统性风险等同于金融指标的稳定,大转型与大改革时期的各类金融指标必须做出调整,否则资源配置的方式和结构以及各种潜在的风险无法暴露。第二,以“M2/GDP、社会融资总额/GDP、非金融性机构债务/GDP”来衡量中国的杠杆率并作为宏观调控的目标,是极其不科学的。第三,杠杆率作为宏观审慎监管以及系统性风险监控指标之一有一定的合理性,但必须多视角进行杠杆率的定义,特别是微观视角和宏观视角的资产负债率以及其他财务指标十分重要。第四,必须对于局部环节的金融问题和金融风险的暴露有一定的容忍度,特别是在大改革与大开放重启的时刻,局部风险的集中暴露有利于我们形成有效的改革路径。第五,要注意改革的路径,防止金融改革与金融调整一马当先所带来的新风险和新扭曲。 

 

  5.要充分重视各类宏观经济政策在调控不同政策目标上的功能差异,同时还要充分考虑大改革与大调整时期各类政策传递机制的变异,防止宏观政策错配与宏观政策合成谬误的泛滥。第一,有效限制宏观调控目标的数量,避免政策工具数量少于目标数量带来的困境,同时也避免不同政府部门有不同调控目标带来的各自为政或简单叠加的问题。第二,坚持货币政策的总量定位,强化财政的结构性定位,防止货币政策过度结构化、财政政策过度总量化带来的问题。 

 

  6.财政政策要更加积极有效,在进一步扩大财政赤字的基础上,强化积极财政政策的定向宽松。第一,可以进一步提高财政赤字率,考虑到2019年内忧外困和大改革的特殊性,公共财政赤字率可以达到3.0%左右。中央政府要积极利用国债发行规模的提高来增加政府支出能力,以加大改革推行的力度,解决目前国民收入超分配所带来的投资消费两难困境。考虑到地方债市场容量的狭小和制度的不完全,建议提高财政赤字水平的核心渠道是提高中央的财政赤字率,地方债的置换规模应当进一步扩大。第二,关注局部区域财政收入崩塌的问题,特别是基层财政收入突变带来的各种民生问题,建议扩大财政平准基金的规模,设立过渡期基层财政救助体系。第三,应当将结构性减税过渡为总量性减税,特别是对于那些供给不足、创新活力很强、升级压力较大的行业进行全面减税。总量减税与制度性改革降低交易成本的长短结合方案是推行“降成本”的可选组合模式。同时,适度弱化财政收入的目标,防止地方政府通过加大税收征收力度和非税收等方式,变相增加企业的负担。第四,快速启动过渡期的财政支出新措施,改变目前财政支出难的问题,要在“堵歪门”的同时,快速出台适应新时代“开正门”的各项措施。第五,财政支出应当从投资导向往民生导向转变,从补贴导向往福利导向转变,利用积极的财政政策加速低度广泛的大福利体系的构建,利用定向宽松的财政政策加大养老产业、健康产业以及中高端服务业的发展,释放相应的需求。 

 

  7.货币政策应当根据外部和内部环境变化及时做出调整,稳健的货币政策的内涵也要发生变化。第一,在内需持续回落、外需疲软、金融风险上扬之时,货币政策一方面要避免2009—2010年和2015年第四季度到2016年第二季度过度宽松的定位,同时也要避免过度从紧的取向,实际贷款利率的下降仍是稳投资的一个关键。第二,高度关注各类金融指标内生性的收缩。第三,关注货币供应增速与名义GDP的匹配性,建议2019M2增速应当恢复到名义GDP增速的水平,达到9%9.5%左右。第四,关注M0M1增速的持续回落,丰富央行货币发行的渠道,加大银行存款准备金率降低的幅度,提高中国安全性资产的供给,提高货币市场的深度。第五,高度关注美联储政策的调整以及美国金融市场的异变。第六,向民营经济的定向滴灌不能简单化,更不能搞一刀切。 

 

  8.要持续高度关注房地产市场的调整和相关风险,特别是三四线城市房地产价格的波动,在房住不炒的总体定位下,前瞻性地预判和调整房地产调控政策。要高度关注房地产市场的变异,特别是2019年上半年房地产开发投资行为的变化。建议对于正常房地产建安投资的资金供应可以适度放开,房地产行业的贷款控制必须区分需求端和供给端,适度放开房地产开发投资贷款、持续控制房地产抵押贷款对于房地产市场动态供求平衡十分重要。逐步改变简单管控的政策导向,针对不同区域和不同类型房地产企业进行分类治理。对于存在房价上涨压力的一二线城市实行供给导向政策,在增加土地供应等方面着力,短期内可避免房地产投资下降过于剧烈而陷入紧缩链条。同时,供给增加所带来的房价抑制作用,也可为房地产行政管控的政策在中期的退出奠定基础。 

 

  9.进一步从体制机制上促进创新创业活动,但应当吸取以往在新兴产业、创新活动中的教训,正视大规模创新创业所带来的阶段性成本。不能把中国战略转化为各级部门短期的行政运动,更不能通过国家补贴等模式形成新的寻租活动。针对新动能领域出现的问题,政府的功能要有一个转变。一要尊重创新创业的规律,不能运动式地进行政府扶持。二要利用资本市场的力量来甄别创新中的风险,避免一次性的行政性补贴。三要建立各种创业创新的社会安全网,为创新创业的失败者打造软着陆的缓冲垫,以避免运动式创新创业之后可能出现的倒闭潮对经济社会的过度冲击。如果没有良好的处理,将会形成经济循环的阻力和经济发展的障碍,因此必须进一步清理。 

 

  参考文献: 

  丁守海、吴迪、张鹤,2018:《跨越中等收入陷阱迫需提升就业质量》,《教学与研究》第7期。 

  刘晓光、刘元春,2018:《杠杆率重估与债务风险再探讨》,《金融研究》第8期。 

  刘晓光、刘元春、王健,2018:《杠杆率、经济增长与衰退》,《中国社会科学》第6期。 

  中国人民大学中国宏观经济分析与预测课题组,2018:《新常态迈向新阶段的中国宏观经济——2017—2018年中国宏观经济分析与预测》,《经济理论与经济管理》第2期。 

  执笔人为:刘元春、刘晓光、闫衍。 

 
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